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Ministère du Conseil exécutif
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Présentation du Comité de législation et de son Secrétariat

Présentation générale, mandat et modalités de fonctionnement du Comité de législation

A. Présentation générale

Le Comité de législation existe depuis le 26 juin 1969 en vertu d’une décision du Conseil des ministres. Ses règles de fonctionnement ont pour la première fois été officiellement établies par les arrêtés du conseil no 4100-75 et 4105-75 du 10 septembre 1975.

Deux décrets encadrent actuellement l’action du Comité de législation. Le décret no 111-2005 du 18 février 2005 concernant l’organisation et le fonctionnement du Conseil exécutif, qui en réitère l’existence et dont l’article 11 en définit le mandat général, et le décret no 52-2017 du 31 janvier 2017 concernant le Comité de législation, qui établit la composition du Comité, son fonctionnement et son mandat spécifique.

B. Mandat

1o Le décret

Ce sont les articles 7 à 11 du décret no 52-2017, dont le texte est reproduit ci-après, qui précisent le mandat spécifique du Comité.
Ainsi, le Comité a pour mandat de s’assurer, une fois qu’une décision est prise par le Conseil exécutif à l’égard d’une proposition législative formulée par un ministre dans un mémoire, que le projet de loi qui en découle est conforme à cette décision.

Si le projet de loi qui lui est soumis déroge à cette décision ou contient des éléments nouveaux, le Comité en évalue l’importance selon l’esprit de la décision et en tenant compte de l’objectif visé par la mesure. S’il le juge à propos, le Comité réfère la question au Conseil exécutif pour décision.

Le Comité exerce les mêmes pouvoirs concernant les amendements à être apportés à un projet de loi.

Le Comité s’assure de la cohérence législative et juridique de tout projet de loi ou d’amendement qu’il examine. Il considère en outre :

  • l’harmonisation du projet avec l’ensemble de la législation applicable au Québec;
  • l’adéquation de la solution prévue au projet eu égard à l’objectif visé;
  • la complexité, l’ampleur et les conséquences du projet sur le plan juridique;
  • la simplicité et la qualité de la terminologie du projet.

Le Comité vérifie que toutes les étapes du processus d’élaboration du projet à l’étude ont été franchies et que les consultations qu’il pouvait requérir ont été effectivement tenues.

En outre, le Comité prépare, à la demande du Conseil exécutif, du secrétaire général du Conseil exécutif ou du président du Comité de législation, des avis sur les implications législatives ou réglementaires des mémoires ou autres documents qui lui sont soumis.

Enfin, le Comité peut donner des directives sur les règles à suivre dans la rédaction des lois et des règlements.

2o L’exercice du mandat

Dans les faits, le Comité intervient en deux temps pour réaliser son mandat.

Avant le Conseil des ministres, le Comité vérifie si le texte du projet de loi reflète les recommandations formulées au mémoire.

Si le projet de loi déroge à ces recommandations ou contient des éléments qui n’apparaissent pas au mémoire, le Comité, par l’intermédiaire du Secrétariat, en évalue l’importance selon l’esprit des recommandations et en tenant compte de l’objectif visé par la mesure.

S’il le juge à propos et dans la mesure où les dates fixées pour l’examen formel du projet de loi par le Comité et de celui du mémoire par le Conseil des ministres le permettent, le Comité peut recommander la préparation d’une nouvelle version du mémoire. Si le temps ne permet pas la préparation d’un tel mémoire, le Comité peut, selon son appréciation de la nature et de l’importance des éléments en cause, choisir de traiter lui-même la question ou de la référer au Conseil des ministres pour décision.

C’est également avant le Conseil des ministres que le Comité, par l’intermédiaire du Secrétariat, soumet le projet de loi à un examen juridique minutieux décrit à la rubrique « Cadre d’analyse des projets de loi » du présent document.

Le résultat de cet examen est présenté par un conseiller en législation du Secrétariat aux membres du Comité sous la forme d’un document d’analyse (communément appelé « DA ») exposant les difficultés, le cas échéant, que le projet de loi peut comporter. Aux termes de la discussion sur les points soulevés, le Comité autorise, ou non, la présentation du projet de loi sous réserve de la décision du Conseil des ministres.

Après le Conseil des ministres, une fois la décision prise par le Conseil des ministres, le Comité s’assure, par l’intermédiaire de son Secrétariat, qu’elle est conforme aux recommandations formulées par le signataire du mémoire et, de ce fait, que le projet de loi qui en découle est conforme à cette décision.

Si la décision diffère des recommandations, le comité s’assure que les modifications requises sont apportées au texte du projet de loi. Ces modifications font également l’objet de l’examen décrit aux rubriques 2o à 4o de son cadre d’analyse (voir pages 10 et 11) pour s’assurer que les changements apportés ne suscitent pas de problèmes particuliers.

Le Comité fait de même, le cas échéant, avec les amendements à être apportés subséquemment au projet de loi lors de son étude détaillée en commission parlementaire.

Ainsi, si les amendements proposés traduisent des éléments importants n’ayant pas fait l’objet d’une décision du Conseil des ministres, le Comité, par l’entremise du Secrétariat, pourra, selon son appréciation de la nature et de l’importance des éléments en cause, exiger la préparation d’un mémoire complémentaire visant à obtenir l’aval du Conseil des ministres avant leur présentation en commission parlementaire. Il pourra aussi choisir de traiter lui-même la question ou de la référer au Conseil des ministres pour décision.

C. Modalités de fonctionnement

1o Fréquence des réunions

Le Comité tient habituellement ses réunions avant celles où le Conseil des ministres doit se prononcer sur les propositions législatives contenues dans un mémoire.

Les réunions du Comité se tiennent principalement pendant les périodes correspondant aux travaux du printemps et de l’automne de l’Assemblée nationale.

Pendant ces périodes, le Comité tient généralement une réunion par semaine; il arrive toutefois, surtout au début de mai et de novembre, qu’il doive se réunir plus fréquemment alors qu’approche la date limite pour la présentation d’un projet de loi en vue de son adoption au cours de la même période de travaux.

Le Comité tient approximativement 25 réunions et rend environ 65 décisions par année.

2o Lieu des réunions

Le Comité tient ses réunions à la salle du Comité de législation de l’édifice Honoré-Mercier (RC‑08).

3o Ordre du jour

L’ordre du jour d’une réunion est établi par le président du Comité et le secrétaire général associé à la législation.

L’ordre du jour d’une réunion est habituellement transmis aux membres du Comité le mercredi précédant la réunion; l’ordre du jour est aussi transmis à tous les membres du Conseil des ministres.

4o Documents

Les documents suivants sont mis à la disposition des membres du Comité au moyen du Cyberaccès :

  • l’ordre du jour;
  • le texte français des projets de loi à l’ordre du jour de la réunion;
  • les documents d’analyse faisant état des commentaires du Secrétariat à la législation sur les questions et problèmes que soulève le projet de loi.

Lors de l’étude du dossier par le Comité, l’ordre du jour et les documents d’analyse sont distribués séance tenante ainsi que les versions les plus récentes des projets de loi à l’ordre du jour.

5o Déroulement des réunions

Le quorum du Comité est de deux membres, dont le président ou son remplaçant. Un membre qui présente un projet de loi pour étude au Comité ne peut être compté aux fins du quorum.

Tout membre du Conseil des ministres peut, sur demande du président, agir comme membre du Comité lors d’une séance et compter aux fins du quorum.

Participent aux réunions du Comité, outre ses membres, le ministre dont un dossier est à l’ordre du jour, le secrétaire général associé à la législation, les conseillers en législation du Secrétariat à la législation et, généralement, le sous-ministre associé aux Affaires juridiques et législatives du ministère de la Justice.

Assistent également aux réunions, le président du Caucus, le directeur de cabinet du leader parlementaire du gouvernement et le représentant du cabinet du premier ministre.

En outre, tout ministre peut assister à une séance du Comité et y faire les représentations qu’il juge utiles.

Le ministre qui présente un projet de loi peut, avec l’approbation ou à la demande des membres du Comité, se faire accompagner des légistes ayant participé à la rédaction du projet de loi et d’autres personnes pour l’assister. Le président peut toutefois limiter le nombre de ces personnes.

Le Comité n’étudie un projet de loi qu’en la présence du ministre responsable de celui-ci. Le président peut autoriser une exception à ce principe lorsqu’il en a ainsi convenu avec le ministre concerné.

En respectant dans la mesure du possible l’ordre du jour prévu, le président demande au représentant du Secrétariat à la législation de présenter le contenu du projet de loi étudié et d’exposer ses commentaires. Il offre ensuite au ministre responsable du projet de loi la possibilité de commenter les éléments soulevés par le Secrétariat. Enfin, il dirige la discussion et arrête la décision du Comité. Le président peut également inviter d’entrée de jeu le ministre responsable à présenter à ses collègues le contexte et la nature du projet de loi.

Lors de l’étude d’un projet de loi dont le président est responsable, ce dernier doit demander au vice-président ou, en son absence, à un autre membre de présider la séance le temps nécessaire pour effectuer l’étude.

6o Décisions

Chaque dossier examiné fait l’objet d’une décision distincte numérotée, laquelle est rendue sous réserve de celle du Conseil des ministres. Une copie est transmise au Secrétariat du Conseil exécutif en vue de l’étude du projet de loi, par le Conseil des ministres. L’original est conservé dans les archives du Secrétariat à la législation.

Les projets de loi traduisant des mesures purement fiscales n’étant pas soumis au Conseil des ministres, la décision du Comité à leur égard est rendue sans réserve.

7o Comptes rendus

Le compte rendu d’une réunion est envoyé au président du Comité ou, le cas échéant, au membre qui a présidé la réunion, sous forme de projet pour commentaires. Lorsque celui-ci est définitif, il est signé par le président de la réunion et par le secrétaire général associé du Secrétariat à la législation. L’original est conservé dans les archives du Secrétariat à la législation.

8o Suivi des décisions

Lorsque le Comité de législation a terminé l’étude d’un projet de loi et que ce dernier a fait l’objet d’une décision du Conseil des ministres, la version définitive de celui-ci est transmise à la Direction de la traduction et de l’édition des lois de l’Assemblée nationale chargée d’en terminer la traduction et d’en assurer l’impression.

Le titre du projet de loi ainsi que le nom du ministre responsable du projet de loi sont aussi transmis au leader parlementaire du gouvernement par le Secrétariat, en vue de l’inscription du projet en préavis au feuilleton de l’Assemblée nationale.

9o Notes explicatives

Conformément à l’article 233 du Règlement de l’Assemblée nationale, les notes explicatives doivent exposer sommairement l’objet du projet de loi et ne contenir ni argumentation ni exposé de motifs. Elles sont rédigées sous la supervision du Secrétariat à la législation.

10o Amendements aux projets de loi

Le Secrétariat est mandaté pour examiner la portée des amendements proposés lors de l’étude détaillée d’un projet de loi. Il évalue alors si un amendement peut être déposé immédiatement, doit être soumis à l’appréciation du Comité de législation ou doit faire l’objet d’un mémoire et d’une décision du Conseil des ministres.

Lorsque des amendements sont portés à l’attention du Comité, celui-ci procède à leur étude comme pour les projets de loi.

Secrétariat à la législation

Le Secrétariat à la législation est un des secrétariats du Secrétariat général du Conseil exécutif. Il assiste le Comité de législation.

Le Secrétariat à la législation est composé :

  • d’une secrétaire générale associée, avocate;
  • de cinq conseillers en législation, avocats;
  • d’une adjointe exécutive, notaire;
  • de deux employées de soutien.

Le Secrétariat à la législation :

  • voit à ce que les travaux d’élaboration des projets de loi, dans les ministères et organismes du gouvernement, soient exécutés selon un calendrier permettant la mise en œuvre du programme législatif du gouvernement;
  • coordonne l’ensemble des travaux de révision des projets de loi que le gouvernement entend proposer à l’Assemblée nationale;
  • procède à l’analyse des mémoires et des projets de loi qui doivent être soumis à l’attention du Comité;
  • révise les projets de lois soumis tant en ce qui a trait aux questions juridiques de fond qu’à celles de forme;
  • fournit aux ministères et organismes du gouvernement un support en ce qui a trait à la préparation, à la rédaction et au cheminement des projets de loi du gouvernement et de leurs amendements;
  • assure un lien institutionnel avec la Direction de la traduction et de l’édition des lois de l’Assemblée nationale, chargée de la traduction et de l’impression de ces projets;
  • fournit au Comité une analyse de chaque projet de loi indiquant les particularités juridiques du projet, les difficultés qu’il peut comporter et les différends qui subsistent. Il souligne, notamment, les dérogations aux grands textes de référence de notre système de droit, la portée rétroactive des mesures, les enjeux constitutionnels qu’elles suscitent et les incohérences qu’elles peuvent créer avec le reste du corpus législatif et conseille, le cas échéant, le Comité à cet égard;
  • suit, au nom du Conseil des ministres et du Comité de législation, le processus d’adoption du projet de loi au cours de ses différentes étapes parlementaires;
  • surveille la qualité et la cohérence législative des amendements proposés, recommande, s’il y a lieu, que ceux-ci fassent l’objet d’un examen par le Conseil des ministres ou par le Comité, et assure à cet égard les liens nécessaires avec le cabinet du leader parlementaire du gouvernement;
  • assure la préparation et la tenue des réunions du Comité, ainsi que la rédaction des décisions et des comptes rendus de ses travaux;
  • transmet les décisions du Comité au Secrétariat du Conseil exécutif pour prise en considération par le Conseil des ministres lors de l’étude des mémoires proposant la présentation de projets de loi et des amendements.

Cadre d’analyse des projets de loi1

Appuyé par le Secrétariat à la législation, le Comité de législation examine essentiellement cinq aspects lorsqu’un projet de loi joint au mémoire devant faire l’objet d’une décision du Conseil des ministres lui est soumis2. Le ministère de la Justice est mis à contribution dans l’élaboration des orientations juridiques.

Avant le Conseil des ministres

1o Conformité avec la décision du Conseil des ministres

Le Comité vérifie si le texte du projet de loi reflète les recommandations formulées au mémoire.

Si le projet déroge à ces recommandations ou contient des éléments qui n’apparaissent pas au mémoire, le Comité, par l’intermédiaire du Secrétariat, en évalue l’importance selon l’esprit des recommandations et en tenant compte de l’objectif visé par la mesure. S’il le juge à propos et dans la mesure où la date fixée pour l’examen du mémoire par le Conseil des ministres le permet, il peut recommander la préparation d’une nouvelle version du mémoire. Si le temps ne permet pas la préparation d’un mémoire, le Comité peut, selon son appréciation de la nature et de l’importance des éléments en cause, traiter lui-même la question ou la référer au Conseil des ministres pour décision.

2o Respect des lois constitutionnelles

Le Comité vérifie si le projet de loi respecte :

  • la Loi constitutionnelle de 1867 :
    • le partage des pouvoirs législatifs;
    • la compétence des tribunaux supérieurs;
    • les exigences linguistiques.
  • la Loi constitutionnelle de 1982 :
    • la Charte canadienne des droits et libertés;
    • les droits des peuples autochtones.
  • la séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire :
    • l’indépendance du pouvoir judiciaire;
    • la distinction entre le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire (exécutif).

3o Cohérence législative et juridique

Le Comité s’assure de :

  • l’adéquation de la solution eu égard à l’objectif visé :
    • choix des moyens;
    • proportionnalité des normes;
    • faisabilité juridique;
    • déréglementation;
    • cohérence avec l’ensemble du programme législatif.

  • la conformité de l’approche légistique utilisée aux pratiques québécoises et contemporaines, notamment quant aux aspects suivants :
    • structure de la loi nouvelle;
    • titre, préambule et définitions;
    • pouvoirs réglementaires;
    • dispositions pénales;
    • droit transitoire et entrée en vigueur.

  • l’harmonisation avec l’ensemble de la législation applicable au Québec, notamment avec :
    • les lois et règlements connexes;
    • les lois similaires;
    • le cas échéant, les lois fédérales.

  • l’harmonisation avec la jurisprudence, la coutume, les usages et les ententes internationales, intergouvernementales ou conclues avec les communautés autochtones;

  • la conformité aux principes généraux du droit québécois, notamment :
    • les règles de justice naturelle;
    • l’équité;
    • l’égalité de traitement.

  • la conformité aux principes juridiques qui découlent des grands textes de référence du système québécois, notamment :
    • la Charte (québécoise) des droits et libertés de la personne;
    • le Code civil du Québec;
    • la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels;
    • le Code de procédure civile;
    • le Code de procédure pénale;
    • la Loi sur l’administration publique;
    • la Loi sur l’administration financière;
    • la Loi sur la justice administrative;
    • la Loi d’interprétation.

  • la pertinence de recourir à des procédés législatifs d’exception, notamment :
    • la dérogation à des lois prépondérantes, notamment à la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels;
    • la dérogation à la Loi sur les règlements;
    • le caractère déclaratoire d’une mesure ou la rétroactivité, plus particulièrement si elle affecte un courant jurisprudentiel ou si elle touche des causes pendantes ou des droits acquis;
    • la modification d’une loi par règlement ou d’un règlement par une loi;
    • la dérogation ou l’exception à une loi par règlement ou autrement;
    • la limitation de la durée d’application d’une loi (disposition de temporisation).

4o Simplicité et qualité linguistique

Le Comité examine à cet égard les dispositions pouvant soulever des difficultés de compréhension ou d’interprétation tant dans le texte du projet de loi provenant du ministère que dans la traduction anglaise effectuée par l’Assemblée nationale.

5o Tenue des consultations requises

Le Comité s’assure qu’ont été effectuées, le cas échéant :

  • les consultations auprès des ministères et organismes qui peuvent être concernés par le projet de loi;
  • les consultations d’ordre juridique auprès des unités centrales du ministère de la Justice.

Le Comité tient compte des recommandations, le cas échéant, des divers Comités ministériels.

Après le Conseil des ministres 

1o Examen de la décision du Conseil des ministres

Une fois la décision prise par le Conseil des ministres, le Comité, généralement via son Secrétariat, s’assure que le projet de loi est conforme à cette décision.

Si la décision diffère du projet de loi, le Comité s’assure que les modifications requises sont apportées au texte du projet de loi. Il leur applique également les éléments décrits aux rubriques 2o à 4o ci-dessus pour s’assurer que les changements apportés ne suscitent pas de problèmes particuliers.

2o Amendements

Le Comité fait de même, le cas échéant, avec les amendements à être apportés au projet de loi lors de son étude détaillée en commission parlementaire. Ainsi, selon la nature et l’importance des amendements proposés, le Comité peut : soit autoriser lui-même le dépôt des amendements, soit exiger la préparation d’un mémoire complémentaire visant à obtenir l’aval du Conseil des ministres. Cette dernière alternative sera retenue lorsque les amendements soumis comportent des éléments n’ayant pas fait l’objet d’une décision du Conseil des ministres.

Toutefois, lorsque les amendements respectent les décisions originales du Comité et du Conseil des ministres, le Secrétariat peut, d’office, autoriser leur dépôt en commission parlementaire.

Comité de législation
Adopté le 22 octobre 2003
Décision no 2003-031

Mise à jour administrative, le 21 septembre 2016

Rappel sur le cheminement des projets de loi

1o Cheminement interne au Conseil exécutif

Le secrétaire général du Conseil exécutif transmet tout mémoire accompagnant une proposition législative, pour avis, aux secrétariats du ministère du Conseil exécutif, notamment au Secrétariat à la législation, au Secrétariat du Conseil du trésor, au ministère des Finances ainsi qu’à tout autre ministère, selon qu’il le juge à propos.

Un projet de loi n’est en principe soumis au Conseil des ministres que lorsque tous les avis et toutes les recommandations ont été produits, que le dossier est complet sur le plan administratif et que les difficultés qu’il pose en matière de coordination interministérielle ont été levées. Sauf urgence, le délai minimum entre la réception d’un dossier et son étude au Conseil des ministres est de trois semaines.

Le projet de loi soumis au Conseil des ministres fait l’objet d’une décision du Comité de législation, laquelle est, à l’exception des projets de loi de nature fiscale, rendue sous réserve de celle du Conseil. Après que le projet de loi ait fait l’objet d’une décision du Conseil des ministres, il est soumis au Comité de législation, par l’entremise de son Secrétariat, pour approbation finale et ordre d’impression.

2o Cheminement vers l'Assemblée nationale

Une fois le projet de loi approuvé par le Comité de législation, il doit être transmis pour impression en vue de sa présentation à l’Assemblée nationale. Le délai d’impression variera selon l’état du projet, son volume et la priorité qui lui est accordée si plusieurs projets de loi sont transmis pour impression en même temps.

Parallèlement, un avis est donné par le secrétaire général associé à la législation au directeur du cabinet du leader parlementaire du gouvernement à l’effet que le projet de loi peut être inscrit au feuilleton de l’Assemblée nationale. C’est le leader qui décide alors à quel moment le projet de loi sera effectivement mis en préavis au feuilleton.

Sauf consentement de l’Assemblée nationale, un projet de loi ne peut être présenté à l’Assemblée nationale avant la séance qui suit celle où il a été inscrit au feuilleton.

3o Dates importantes dans le processus législatif

Au plus tard le 15 décembre, pour la période de travaux du printemps de l’Assemblée nationale, et le 15 juin, pour la période de travaux de l’automne, chaque ministre doit transmettre au Secrétariat à la législation la liste des projets de loi et des avant-projets de loi qu’il entend soumettre au Conseil exécutif, y compris ceux concernant les organismes sous sa responsabilité, afin que le gouvernement puisse établir sa programmation législative pour la prochaine période de travaux.

Un projet de loi dont le ministre propose la présentation en vue de son adoption par l’Assemblée nationale au cours d’une même période de travaux doit être reçu au Secrétariat du Conseil exécutif au plus tard :

  • le 21 janvier pour la période de travaux du printemps;
  • le 1er septembre pour la période de travaux de l’automne.

Cette échéance ne s’applique pas à un projet de loi présentant un caractère d’urgence à la condition que ce caractère soit démontré dans le mémoire et que ce dernier soit contresigné par le président du Comité de législation et le leader parlementaire du gouvernement. Un tel projet doit être reçu au Secrétariat du Conseil exécutif au plus tard le 24 avril (pour la période de travaux du printemps) ou le 25 octobre (pour celle de l’automne).
La formule suivante, qui apparait à la fin des recommandations du mémoire, après la signature du ministre, est alors utilisée :

« Sur la foi des faits exposés dans le présent mémoire, nous sommes d’avis que le projet de loi soumis présente le caractère d’urgence visé à l’article 16 du décret du gouvernement no 52-2017 du 31 janvier 2017 et, en conséquence, nous recommandons l’étude immédiate par le Conseil exécutif de ce mémoire et du projet de loi soumis, malgré la date tardive de leur présentation.

................................................
Président du Comité de législation

.................................................
Leader parlementaire du gouvernement ».

Par ailleurs, lorsque le ministre propose la présentation d’un projet de loi au cours d’une période de travaux en vue de son adoption par l’Assemblée nationale au cours d’une autre période de travaux, le projet de loi doit être reçu par le Secrétariat du Conseil exécutif au plus tard :

  • le deuxième vendredi de mai pour la présentation au cours de la période de travaux du printemps;
  • le premier vendredi de novembre pour la présentation au cours de la période de travaux de l’automne.

Il est à noter que toutes ces dates et formalités ne s’appliquent pas à un projet de loi désigné exceptionnellement comme étant prioritaire par le premier ministre.

Par ailleurs, en vertu de l’article 22 du Règlement de l’Assemblée nationale, un projet de loi présenté après le 15 mai (pour la période de travaux du printemps) ou le 15 novembre (pour la période de travaux de l’automne) ne peut être adopté pendant la période de travaux au cours de laquelle il a été présenté, sauf consentement de l’Assemblée nationale.

4o Particularités concernant certains projets de loi

Sauf s’ils soulèvent une problématique particulière ou ont une implication sur la législation existante, un processus différent s’applique à l’égard des projets de loi suivants :

  • les lois sur les crédits ne sont soumises ni au Conseil des ministres, ni au Comité de législation;
  • les lois de nature fiscale, c’est-à-dire découlant de mesures fiscales annoncées lors du discours sur le budget, d’un énoncé budgétaire ou d’un bulletin d’information du ministère des Finances, dont celles visant l’harmonisation avec les lois fiscales fédérales, ne sont pas soumises au Conseil des ministres mais sont étudiées par le Comité de législation;
  • les projets de loi de députés ne sont pas soumis au Conseil des ministres. Toutefois, ceux présentés par un député du parti du gouvernement sont examinés par le Comité de législation lorsque le leader du gouvernement décide qu’il y a lieu d’aller de l’avant avec le projet de loi;
  • les projets de loi privés ne sont soumis ni au Conseil des ministres ni au Comité de législation.

Rôle des acteurs en législation

1o Les ministères et organismes

Les projets de loi proviennent des ministères et organismes, lesquels les rédigent en collaboration avec leur direction des affaires juridiques.

C’est la responsabilité des ministères et organismes de monter le dossier, d’évaluer les solutions, d’effectuer les consultations et de préparer le mémoire et le projet de loi.

L’approche en matière de législation est décentralisée, ce qui permet au légiste au dossier d’être associé et de collaborer à la conception même du projet à l’intérieur du ministère ou de l’organisme qu’il dessert.

2o Le ministère de la Justice

Le ministère de la Justice est associé, à la base, aux divers projets de loi provenant des ministères par l’intermédiaire des directions des affaires juridiques de ces ministères, puisque celles-ci relèvent du ministère de la Justice.

Les légistes sont appelés à évaluer les solutions envisagées en regard du droit en vigueur, à effectuer les consultations juridiques requises, particulièrement avec la Direction générale des affaires juridiques et législatives du ministère de la Justice, et à rédiger le texte de loi.

Par contre, cette association avec le ministère de la Justice dans l’élaboration du projet de loi n’existe pas dans le cas des organismes puisque leur direction des affaires juridiques ne relève pas de ce ministère, à moins que l’organisme ne fasse appel à la direction des affaires juridiques desservant le ministère dont il relève.

Le ministère de la Justice participe aussi au processus législatif par la présence, aux réunions du Comité de législation, du sous-ministre associé aux Affaires juridiques et législatives et, si requis par les membres, des légistes. De plus, il fournit, par l’intermédiaire de ses légistes, une assistance lors de l’étude des projets de loi en commission parlementaire.

Le ministère de la Justice est aussi chargé de réaliser la mise à jour continue des lois dans le Recueil des lois et des règlements du Québec publié sur le site Internet de l’Éditeur officiel du Québec.

Pour leur part, les projets de loi de nature fiscale sont préparés au sein de l’Agence du Revenu du Québec, sans la participation du ministère de la Justice, sauf à la demande du Secrétariat pour des questions particulières.

3o Le ministère du Conseil exécutif

De par sa vocation, à la fois centrale et horizontale, qui est d’assurer un soutien au premier ministre et au Conseil exécutif, le ministère du Conseil exécutif joue un rôle-clé de coordination et d’orientation dans le processus législatif.

D’une façon générale, le ministère du Conseil exécutif s’assure, notamment par ses secrétariats assistant les comités ministériels, que le projet de loi respecte bien les objectifs du gouvernement. Il recueille les avis des ministères intéressés et effectue s’il y a lieu les arbitrages entre les divers ministères. Il formule des recommandations et achemine le dossier au Conseil des ministres pour décision.

Le Comité de législation et son secrétariat participent à ce processus de contrôle et d’arbitrage. Leur particularité vient du fait que leurs interventions sont basées sur le texte même du projet de loi alors que les autres comités et le Conseil des ministres s’en tiennent généralement aux principes.

De façon plus pointue, le Comité s’assure notamment :

  • de la conformité du projet de loi avec la décision du Conseil des ministres;
  • des conséquences du projet de loi sur le plan juridique;
  • de l’adéquation de la solution eu égard à l’objectif visé.

Le Comité de législation est donc appelé à exercer non seulement un contrôle juridique sur l’ensemble du projet de loi, mais aussi à évaluer l’opportunité juridique de certaines de ses dispositions (par exemple en matière de rétroactivité).

Le Secrétariat à la législation a d’abord comme responsabilité de voir à ce que les travaux d’élaboration des projets de loi, dans les ministères et organismes, soient exécutés selon un calendrier permettant la mise en œuvre du programme législatif du gouvernement.

En collaboration avec le ministère de la Justice, le Secrétariat à la législation s’assure que le Comité de législation puisse exercer pleinement son rôle en matière de contrôle juridique; en collaboration avec les autres secrétariats, il participe également au contrôle d’opportunité effectué par le ministère du Conseil exécutif.

Le Secrétariat à la législation a une responsabilité particulièrement importante, car l’approbation finale d’un projet de loi par le Comité de législation constitue la dernière étape avant qu’il ne soit présenté à l’Assemblée nationale. Il doit donc s’assurer que celui-ci soit « parfait » tant sur le fond que sur la forme.

En outre, le Secrétariat à la législation est appelé à assurer un contrôle sur le contenu des amendements proposés à un projet de loi lors de son étude tout au long de la phase parlementaire. Le Secrétariat évalue alors si l’amendement :

  • peut être déposé immédiatement, étant de nature technique;
  • doit être soumis à l’appréciation du Comité de législation, s’il soulève une problématique particulière;
  • doit faire l’objet d’un mémoire et d’une décision du Conseil des ministres, compte tenu de sa portée et de ses implications sur, notamment, la décision du Conseil des ministres relative au projet de loi.

Enfin, le Secrétariat à la législation assure les liens institutionnels entre le Conseil exécutif et l’Assemblée nationale (pour la traduction et l’impression des projets de loi), ainsi qu’avec le leader parlementaire du gouvernement (pour l’établissement de la programmation législative, les avis au feuilleton et les amendements).

4o Le leader parlementaire du gouvernement

Le leader parlementaire du gouvernement joue un rôle stratégique dans le processus législatif puisqu’il est appelé à planifier et à coordonner les travaux législatifs du gouvernement en chambre et a, notamment, la responsabilité de déterminer l’ordre du jour des travaux de l’Assemblée nationale.

De par ses fonctions, le leader effectue le pont entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif afin d’assurer la réalisation du programme législatif du gouvernement.

Sur le plan pratique, ce rôle implique la création de liens entre le leader parlementaire et le Secrétariat à la législation aux diverses étapes du processus législatif et plus particulièrement :

  • lors de l’établissement de la programmation législative de chaque période de travaux de l’Assemblée nationale;
  • lors de la présentation d’un projet de loi (préavis au feuilleton);
  • lors du dépôt d’amendements afin de déterminer si ceux-ci doivent faire l’objet d’un examen par le Conseil des ministres ou le Comité de législation;
  • lors du dépôt du rapport d’une commission parlementaire afin que les amendements qui doivent être alors apportés au projet de loi le soient avant 22 heures le jour de ce dépôt (article 252 du Règlement de l’Assemblée nationale).

5o L'Assemblée nationale

L’Assemblée nationale est l’institution chargée d’adopter les projets de loi qui y sont présentés, si elle le juge opportun.

La Direction de la traduction et de l’édition des lois de l’Assemblée nationale a la responsabilité d’assurer la traduction des projets de loi et des amendements et de voir à l’impression des projets de loi dans leur version présentée et sanctionnée. Cette direction assure également la mise au point du recueil annuel des lois et effectue les liens requis avec l’Éditeur officiel du Québec afin d’en assurer la publication.

6o Les députés du parti gouvernemental

Les députés ministériels sont appelés à assister le ministre qui parraine le projet de loi lors de son étude devant l’Assemblée nationale, notamment lors de l’adoption du principe et de l’étude en commission parlementaire.

Afin de leur permettre de remplir adéquatement ce rôle, il est d’usage qu’ils soient consultés préalablement par le ministre sur les principes qui sous-tendent le projet de loi.

De plus, une présentation générale du projet de loi a normalement lieu à l’occasion d’un caucus des députés ministériels avant la présentation du projet de loi en chambre.

1Ce Cadre d’analyse est une version mise à jour du Cadre adopté par le Comité de législation le 22 octobre 2003, décision no 2003-031.

2Les lois fiscales sont étudiées par le Comité mais ne font pas l’objet d’une décision du Conseil des ministres. Ces lois traduisent des annonces publiques faites par le ministre des Finances, à l’occasion de discours sur le budget, de déclarations ministérielles ou de bulletins d’information, et ont habituellement effet dès le moment de leur annonce. Contrairement aux autres mesures à caractère budgétaire, les mesures fiscales touchent directement le citoyen en ce qu’elles ont pour caractéristique d’encadrer la perception par l’État, au moyen de l’impôt ou de différentes formes de taxation, des sommes nécessaires au financement des services publics.

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Mise à jour : 6 février 2017
Mise en ligne : 26 juin 2014